“房屋征收案件”中的 6 个诉讼关键点

　　“没有利益，就没有诉权”，如果被诉行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响，则没有赋予其针对该行政行为提起诉讼的主体资格的必要。落实在法律文本中，也就是行政诉讼法第二十五条的规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本文对国有土地征收过程中的常见的可诉事项进行了梳理，便于维权当事人采取有效的法律措施，提示政府部门在作出这些具体行政行为时慎之又慎。同时，这些事项也是律师可以深度参与国有土地征收的主要内容。

　　一、对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服，可以申请行政复议或提起行政诉讼

　　法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条 被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

　　律师意见：公民、法人或者其他组织对房屋的“征收决定”不服提起的诉讼，应当以被征收房屋所在地的市、县级人民政府为被告。但如果房屋征收部门和房屋征收实施单位越权作出“征收决定”，这是一个违法而无效的行为，当事人在这种情况下就应当以实际作出“征收决定”的单位为被告，提起一个无效之诉。

　　若提起行政复议，应该按照《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”的规定。若提起行政诉讼，应该按照《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出……”的规定。若先提起了行政复议，BOB后对行政复议决定不服提起行政诉讼，应该按照《行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……”的规定。

　　实践中，房屋征收决定通常以公告方式送达，公告之日视为房屋征收决定已送达每一户被征收人，征收决定中告知了当事人诉权和起诉期限，通常以公告日作为公民、法人或者其他组织知道该具体行政行为之日，即提起行政复议或行政诉讼的法定期限的起算点。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。那么，对房屋征收决定公告本身，是否可诉呢？

　　参考案例：（ 2019 ）最高法行申 8351 号裁定书，邹科良诉乌鲁木齐市新市区人民政府行政征收案。

　　裁判要旨：关于被诉公告是否对被征收人权利义务产生实际影响的问题。一审裁定除认为再审申请人不具有本案原告资格外，同时认为被诉公告系公示告知行为，对被征收人权利义务不产生实际影响。一般而言，行政机关作出一个行政行为，需要向行政相对人送达才能生效，在一些特殊情况下，如行政相对人人数众多时，法律规定以公告作为对行政行为进行送达的方式，在这种情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政行为而非公告，行政相对人对公告提起诉讼的，不符合起诉条件。但是，如果行政机关在发布公告之前并未单独作出行政行为，那么公告除了是公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体，此时公告应具有可诉性。本案被诉行为形式上是作为送达行政行为方式的公告，但从一、二审查明的事实来看，新市区政府并未作出房屋征收决定，该公告既是公示告知行为，亦是房屋征收决定的载体，对房屋所有人的权利产生实际影响，具有可诉性。

　　律师意见：对房屋征收决定公告不服，一般不可诉讼。因为房屋征收决定公告属于程序性行为，对被征收人权利义务不产生实际影响。而真正产生权益影响的是房屋征收决定行为。但是特殊情况下，房屋征收决定和房屋征收公告是一体发布的，是可诉的，因为这种情况是房屋征收公告是房屋征收决定的载体，对权利人权益产生了实质影响。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。由此可知，公告房屋征收决定时，应该同时公告房屋征收补偿方案，那么对房屋征收补偿方案是否可以单独起诉呢？

　　参考案例：（ 2018 ）最高法行申 1255 号裁定书，郭银石诉邯郸市政府房屋征收补偿及行政复议决定一案

　　裁判要旨：在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。BOB换言之，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益……但房屋征收补偿方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力。人民法院单独对补偿方案进行审查，也不符合诉讼经济、便利的原则。

　　律师意见：房屋征收补偿方案，并非针对某个权利主体，而是对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体权益产生实际影响的是之后作出的征收补偿决定或签订的征收安置协议。如果对征收决定不服的，可起诉，在审查征收决定及征收补偿决定合法性时，会全面审查决定的公告，同时要对征收补偿方案的合法性一并审查，比如对作出方案的法律依据及五大程序。就是说，征收补偿方案的效力已经被征收补偿决定的效力一并吸收，因此，可通过起诉征收决定，来维护自己的合法权益。因此，房屋征收补偿方案是房屋征收决定的一部分，不可单独起诉房屋补偿方案。

　　实践中，某个区政府下达，内容是关于征收**房屋补偿方案的决定，与房屋征收决定一起发文，这种情况下可以就房屋征收补偿方案起诉么？也不可诉，因为发布房屋征收补偿方案是一种抽象行政行为，具有普遍的效力，不可诉。

　　四、补偿协议签订后，房屋征收部门与被征收人任何一方不履行协议，另一方可提起诉讼

　　法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

　　补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

　　对行政机关而言，相对人不履行补偿协议，可以申请法院强制执行；对相对人而言，行政机关不履行协议时，被告是房屋征收部门还是被征收房屋所在地的区、县人民政府呢？

　　参考案例：（ 2016 ）最高法行申 412 号，王兰英不服湖南省张家界市永安区人民政府不履行行政协议一案

　　裁判要旨：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定（见上文），房屋征收部门有权以自己的名义独立行使订立拆迁补偿协议的权力及承担相应法律责任的能力。本案中永定区征收办作为拆迁补偿协议订立方，具有对外独立承担法律责任的能力。因此，本案的适格被告应为永定区征收办，而不是永定区政府。

　　律师意见：被征收人不服房屋征收补偿协议而提起诉讼，被告是签订补偿协议的房屋征收部门。一方面，房屋征收部门是国家行政法规直接授权的行政法主体，有权从事国家行政法规直接授权的工作，且具有独立承担行政法律责任的资格和能力。另一方面，房屋征收部门是安置补偿协议的签订主体。

　　五、征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，市、县级人民政府依法作出补偿决定，被征收人对该补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

　　法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

　　被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

　　律师意见：在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出“补偿决定”。该“补偿决定”与“征收决定”有联系又不同。公民、法人或者其他组织对该“补偿决定”不服的，可以依法提起行政复议或行政诉讼，此时的被告自然是做出出该“补偿决定”的市、县级人民政府。无论提起行政复议或者行政起诉，同样要在法定期限内提起。

　　六、被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、BOB产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

　　律师意见：上述法规规定可知，行政机关对征收补偿房屋的“强制搬迁”没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行。但如果行政机关越权实施强制执行，当事人便可以以实施强制执行的行政机关为被告提起行政诉讼。

　　房屋征收，涉及的部门多利益大，从拆迁时代过渡到征收时代，政府在房屋征收方面做的越来越规范，伴随而来的是被征收人法治意识的觉醒和法治水平的提高，法治在人民的权利和政府的权力较量中成长。正所谓“人人有权，其国必行；人人无权，其国必废。此量如日月经天，江河行地，古今不易，遐迩无殊。”，亘古不变。